莫讓托管變“脫管”

　　一項重大決策的背后往往都囿于特殊的發展背景和成因機理，托管鄉鎮也是如此。改革開放之初，為更好吸引外埠的資本資源，國家于1984年在大連首設“經濟技術開發區”，并委托其管理部分行政區，由此拉開了各地開發區、新區托管鄉鎮、托管行政區的序幕。所謂鄉鎮托管，實質是一種行政管理權的讓渡，具體而言，就是在不改變行政區劃的前提下，上級政府委托縣區人民政府或建立某一開發區管委會對原屬不同行政區的鄉鎮或特定區域行使經濟社會管理權限，以致更好地推動區域的開放發展。建市之初，宿遷中心城區只有14平方公里，為快速提升中心城市能級，我市從1998年設立宿遷經濟技術開發區起，啟動謀劃了城區部分鄉鎮（村居）托管工作，歷經多輪托管區域調整，形成了當前涵蓋5區11個鄉鎮（街道）、涉及總面積672.16平方公里、總人口69.38萬人的鄉鎮（街道）托管格局。20多年的鄉鎮托管歷程，給宿遷中心城市發展帶來的影響是深刻的、變化也是巨大的，適時予以回顧、總結和分析，希望能為今后托管區域高質量發展予以啟示和借鑒。

　　厘清現狀：鄉鎮托管中的“變”與“不變”

　　從當前中心城市鄉鎮托管現狀看，宿遷經開區托管宿城區的三棵樹街道、黃河街道、古楚街道和南蔡鄉；市湖濱新區托管宿豫區的黃墩鎮、皂河鎮、曉店鎮和井頭鄉；宿城區托管宿豫區的蔡集鎮、王官集鎮；市洋河新區托管由宿城區原洋河鎮、倉集鎮、鄭樓鎮組成的新洋河鎮。其中，大致分為三類：一是行政區與功能區的漸進式托管。為打造宿遷工業主陣地，1998年11月經省政府批準設立省級經濟開發區，托管宿城原三棵樹鄉0.88平方公里面積，2003年將宿城黃河社區（現黃河街道）、古楚社區（現古楚街道）托管給經開區，2006年3月將三棵樹鄉（現三棵樹街道）整體托管，2013年6月又將南蔡鄉托管給經開區。為實施“引湖納山”戰略，2006年02月成立湖濱新城，將曉店鎮托管給湖濱新城；2011年07月和10月，分別將井頭鄉和皂河鎮托管給湖濱新城；2013年06月把黃墩鎮托管給湖濱新區。二是功能區的合體式托管。為打響“中國酒都”名片，于2011年4月成立洋河新城（現洋河新區），托管周邊的倉集、鄭樓兩鎮；2017年12月省政府同意撤銷倉集鎮、鄭樓鎮、洋河鎮，設立新的洋河鎮，實行“三鎮合一、區鎮一體” 的運行體制。三是行政區之間的整建制托管。為加快城市西部地區發展，2013年6月將宿豫區蔡集鎮、王官集鎮托管給宿城區。由于托管不是區劃，基于此就形成了托管鄉鎮 “變”與“不變”的特殊現狀。

　　（一）   按照市委市政府的決策部署，中心城市區域管理框

　　架發生了改變，鄉鎮托管在市域范圍內得到廣泛認同。

　　黨政管理體系的快速轉移。各功能區黨工委、區委在市委的統一領導下，全面領導托管鄉鎮（街道）工作，并履行黨的建設等工作職責。各功能區實行區、鎮兩級行政管理體制，功能區管委會、宿城區政府根據市政府授權對轄區實施行政管理，行使管理范圍內行政、經濟和有關社會事務管理職能。根據 “編隨事走、人隨編走”的工作原則，除市委管理的干部任免外，科級及以下干部的任免由現屬地負責，依法按程序辦理，人員的調進調出以及工作人員任（聘）用、待遇、考核均由現屬地負責。

　　人財物的平行轉移。會議紀要有明確，根據部分鄉（鎮、場）村移交托管工作會議紀要（2006年市長辦公會議紀要第4號、2011年市長辦公會議紀要第46號等），托管調整所涉及的鄉鎮（村居）全部實行整體劃轉，相關區域范圍內所涉及事項全部托管。托管協議有明晰，托管協議中都明確采取“債隨地走、債隨事走、債隨項目走”的方式，完成清產核資、財務審計以及債權債務分割和交接，涉及的人財物等相關事項同時移交。實際交接有明賬，如2013年6月宿遷經開區在托管南蔡鄉時，全鄉共有人口3.25萬，轄區面積38.8平方公里，財政收入2750萬元，宿城區全部交接至宿遷經開區。

　　業務管理的有效轉移。區級層面，托管后有關民生保障、各類許可、行政審批等領域的業務管理權限基本都轉移到了現屬地，如湖濱新區群眾可以到區社會事業局直接辦理低收入人口最低生活保障、特殊困難人員生活保障等民生保障事務；洋河新區企業可以到區服務大廳直接辦理在建筑（含市政）工程施工許可證和內資企業登記工作。市級層面，市級部門也按現有托管模式進行管理，與區級部門也進行了有效對接，同時針對各功能區人員、機構職能尚未健全等客觀情況，勞動保障、醫療衛生等公共業務事項直接由市直部門兜底管理，如湖濱新區內的機關失業人員保險由市人社局負責辦理；疾病預防控制工作由市疾控中心負責業務指導，婦幼保健、衛生監督、衛生應急等工作由市衛健委承擔；水利監管執法由市水利局負責監管和執法。

　　群眾認同感的逐漸轉移。身份認知變了，經過多年托管事實的累積，托管鄉鎮（街道）居民基本都認同了現屬地，對“我是湖濱新區人，我是洋河新區人，我是經開區人”形成了身份共識。生活方式變了，無論就業還是購房，托管鄉鎮居民基本都在現屬地安排，在調研中了解到，托管之前，蔡集和王官集的居民基本都到宿豫區買房，托管之后去宿城區購房的高達80%以上。情感歸屬變了，托管鄉鎮（街道）居民主動融入到了轄區的“精髓”，對現屬地的標簽有了深厚情感認同，經開區人以“國字號”為榮，洋河新區群眾以“中國酒都”為自豪。

　　自身區域定位的借勢轉移。“遠郊”變“近郊”，托管后的地理位置更靠近現屬地，鄉鎮定位有所轉移，蔡集鎮、王官集鎮從宿豫區的“飛地”變成宿城區的“西大門”，成為宿城新區向西發展的腹地。“農區”變“城區”，鄉鎮托管后都被納入城區規劃范圍內，黃河街道和古楚街道原本是蘇北的農村鄉鎮，托管至經開區成為中心城市的重要節點，群眾也由農民變市民。“邊點”變“熱點”。黃墩鎮、皂河鎮鄰近邳州，長期閉塞，托管到湖濱新區成為了水產、旅游開發的投資熱土，同時也成為了中心城市的北大門、后花園。

　　（二）由于區劃沒有變更，尚未得到上級的正式認可，加之一些業務管理沒有及時充分轉移，一些工作還未發生根本性變化。

　　法律層面有關事項沒有變。《組織法》規定，省級以上開發區管委會為一級人民政府的派出機關，只承擔經濟發展相關職能，不具備行政執法主體完整資格。因此托管后，部分行政、司法等領域權屬還是隸屬原屬地。執法管理方面，駱馬湖旅游度假區法定管轄范圍只有9.4平方公里，對超出范圍外的區域，湖濱新區管委會無執法權限，皂河、黃墩等鄉鎮的拆遷安置工作需要宿豫區的授權。司法管理方面，人民法院的司法管轄權原則上根據行政區劃來確定，鄉鎮托管后涉及到的司法糾紛需要通過原屬地解決。人大代表隸屬方面，被托管鄉鎮人大代表隸屬于原區劃屬地，名額分配和代表選舉以及管理由原屬地負責。

　　市權以外重大事項沒有變。對上爭取上，托管鄉鎮的重大項目、資金爭取等需從原屬地政府統一報批，中央、省級財政下達農村專項資金和支農資金，繼續通過原行政區劃地進行撥付。如洋河鎮爭取黃河故道農業綜合開發項目、小型農田水利項目等省級以上資金，需要通過宿城區申報。空間管理上，根據《江蘇省關于進一步加強土地利用總體規劃實施管理的通知》（蘇國土資發〔2018〕183號）要求，所有土地規劃方案都區劃屬地政府統一上報、統一實施，如皂河、蔡集等鄉鎮規劃修改方案報批需由宿豫區統一匯總上報。考核評估上，上級項目考核評估堅持“誰報批、誰爭取、誰負責”，對資金撥付的原屬地進行統一考核。如經開區高標準農田建設等項目納入宿城區總體考核指標。

　　市權以內一些管理事項沒改變。社會管理方面，功能區重經濟職能，社會管理職能不夠完整。湖濱新區的婚姻登記、殯葬等業務由宿豫區代辦。資源管理方面，功能區沒有道路、交通、水利等專業資源管理機構，資源管理權限由區劃屬地政府負責。蔡集的宿邳路管理職能由市交通局委托宿豫區交通局進行管理。統計管理方面，功能區不具備完全開展基礎指標核算能力，涉及GDP統計的38個基礎指標納入兩行政區的口徑進行統計上報。

　　剖面解析：鄉鎮托管中的“利”與“難”

　　實踐證明，我市開展鄉鎮托管的總體思路和方向是正確的，符合區域發展的客觀需要，一定程度上破除了城市發展過程中面臨的矛盾和障礙，推動了經濟社會發展向更高質量、更具協調性的方向邁進。

　　利于提升中心城市的規模實力。拉開了空間布局。按照“西進北擴、南拓東延、引湖納山、一體兩翼”的總體思路，有序分批將11個鄉鎮以托管方式納入中心城區的總體布局，城區面積從建市之初14平方公里擴大到如今的94.26平方公里、規模提高了6.7倍，形成了一極多核、組團發展、緊湊聯動的發展格局。提升了城市功能。統籌利用托管鄉鎮的空間和資源，城市各組團作用得到了快速強化，全市一二三產占比實現由建市之初的47.75：30.84：21.41到2019年10.47：42.73.：46.8的轉變，逐步形成了新興工商、現代濱水、生態宜居、創新創業和文化旅游相結合的城市功能布局。加速了城市化進程。城鄉資源要素有效整合，一體化進程明顯加快，中心城區人口由建市之初的14萬人增加到90萬人，城鎮化率由28%提升到61.1%。擦亮了城市品牌。將酒文化、濱湖文化等特色元素引入到中心城區，豐富了城市的底蘊，彰顯了宿遷水韻名城、中國酒都的城市品牌，城市對外的影響力和知名度也越來越高。

　　利于增強各片區的發展動能。注入了發展資源。鄉鎮托管后，大量土地、人口、資源等發展要素融入功能區，增強了片區發展的可持續性。經開區規劃之初僅有0.88平方公里土地，隨著南蔡鄉、三棵樹鄉等鄉鎮陸續劃入，已建成面積達118.8平方公里、人口20萬人，擁有智能家電、食品飲料、新型電子信息三大特色產業的現代國家級經濟開發區。2019年實現規上工業總產值229.3億元，用不到全市3%的土地創造了全市9.3%的工業總產值。優化了板塊空間。通過鄉鎮的托管整合，板塊的空間布局進一步優化，釋放了區域發展潛力。宿城新區原先東臨主城區、西至蔡集鎮，城市邊界擴展受限，區域面積僅為13.8平方公里。通過將蔡集鎮、王官集鎮納入宿城區，釋放了西部約111平方公里的發展空間，形成了整體規劃、連片發展的“西部大開發”局面。產生了集聚效應。通過將駱馬湖水文化、洋河酒文化、產業優勢等資源進行聚合優化，納入各功能區整體建設、一體打造，推動了各功能區資源集聚和產業升級。

　　利于激發鄉鎮（街道）的發展活力。地位得到了彰顯。托管鄉鎮納入城市發展框架后，成為了區域發展的重要組成部分和新興增長點。蔡集、王官集等鄉鎮是宿城新區的西大門，短短幾年間，先后有10家規上企業落戶，S250連接線順利通車，鎮區面貌煥然一新。紅利得到了享受。城市的人才、資金、資源等發展要素加快向托管鄉鎮（街道）流動，道路、交通、教育、醫療等基礎設施得到極大改善。黃河街道托管以來，已發展成為擁有4家大中型商貿市場、2萬戶商戶、6所學校、56個居民小區的宜居片區。實力得到了壯大。各托管鄉鎮（街道）的發展逐步駛入快車道，無論是經濟規模、鎮區面貌，還是基礎設施、群眾生活都發生了明顯改觀。洋河鎮自2018年區鎮合一以來，僅用了一年時間便實現公共預算收入11.5億元，較2017年基本實現了翻一番，年人均收入從22732元提升到了26983元、增幅18.7%。

　　利于提升群眾的獲得感。生活便利了。群眾摘掉了農民的帽子，在家門口也可以享受到城市高水平的公共服務資源。調研中有洋河群眾感慨，“以前辦件事不光要跑好幾個部門，甚至還要到宿城區進行辦理，現在直接在區便民服務站點現場辦理，省事省力又省心。”收入提高了。鄉鎮托管后，群眾的住房、土地等資產實現增值增收，大量企業落戶鄉鎮，群眾的財產性收入大幅提高。據不完全統計，托管后各鄉鎮（街道）的居民收入提升了70%以上。條件改善了。圍繞“醫教水住行”等民生領域，各功能區持續完善住房、商貿、教育、養老等功能配套，人民群眾的生活生產條件明顯改善。據洋河新區的有關負責人介紹，2019年全區共投入約9億元用于農房改善項目，群眾進城入鎮居住的比例達到50%以上。

　　任何事物都有兩面性，鄉鎮托管也不例外，在實施過程中也伴隨出現了一些弊端和不足。只有客觀看待、正確審視這些問題，才能推動托管工作不斷向好的方向發展。具體表現為“六難”：

　　對上爭取難。資金項目報批有難度。水利、農業等項目排定和跨區申報過程阻力大，即便爭取成功，因總盤有限會出現分割“縮水”現象。上級大部分項目要求地方配套資金，因財力和考核等因素，功能區爭取意愿不強。調研中走訪中，潤意國際農業產業園的負責人抱怨：“我在洋河和宿城都有企業，卻受到了不同的待遇。宿城區的潤道農業產業園可以拿到農業上‘水肥一體化’試點項目100多萬的補助資金，在洋河的企業卻沒有享受。”空間指標使用有難度。托管鄉鎮土地利用總體規劃的調整需由原屬區扎口上報省級部門批準，且3年內只能調整2次，雙方工作計劃和進度很難同步，造成周期長、效率低。功能區使用復墾指標時需編制《建新區實施方案》，且由原屬區上報，但原屬區對拆遷情況不了解，不愿意擔責，導致程序繁瑣且耗時較長。湖濱新區規劃部門同志反映：“我區膜材料產業園區去年提出調整土地規劃，但宿豫區當時沒有調整的需求，直到2020年6月份才批下來，耗時太長，導致部分簽約項目、待建項目沒法及時開工。”上級信息獲取有難度。托管鄉鎮與原屬區缺乏溝通，部分上級文件到不了功能區和托管鄉鎮，信息渠道相對閉塞。提及農路建設，市交通局同志感慨：“部分托管鄉鎮都不知道自己可以申報農村公路規劃，多年來一條農路都沒有修過。”

　　行政執法難。執法力量不足，執法設備不齊全。鄉鎮街道托管后，功能區執法事項較以往成倍增加，但人手有所不足。湖濱新區現有1633項行政處罰及相關行政強制措施，但綜合執法人員僅78人。湖濱新區市場監管部門工作人員反映：“我們部門僅有28人，下面也未設分局，卻承擔了宿豫區市場監管部門172人同樣的執法事項。”執法程序不規范、行政敗訴案件多。依法行政意識不強，執法程序不嚴謹，執法事項管理不規范現象較為普遍。據統計，2019年功能區行政訴訟案件共18件，敗訴5件，敗訴率達27.8%，占全市敗訴案件45.5%。2019年功能區行政復議案件18件，確認違法2件，占全市敗訴案件40%。其中，湖濱新區占比最高，該區2019年結案14件，敗訴9件，敗訴率高達64.3%。

　　事務管理難。社會事務管理難。部分服務事項未及時設立新網點或者代辦點，給群眾生產生活帶來了負擔。座談中，農業農村部門反映：“按照規定，拖拉機、聯合收割機投入使用前，農機手應向所在縣區農業機械化主管部門農機監理所申請登記并定期參加安全檢驗。但是三個功能區均沒有設立農機監理所，托管鄉鎮農機仍須到原屬區辦理相關牌證、年檢手續，路途較遠業務不順，導則部分農機手漏檢脫檢情況嚴重，埋下了安全隱患”。公共資源管理難。河道疏浚、公路建設等需要跨區域合作，工作中經常出現推諉扯皮現象，造成兩頭滑、兩不管。在座談中，井頭鄉同志反映：“東民便河是我市主要排澇河道，河道較窄，長期於積，因為涉及的宿豫區和湖濱新區對其管理權責不明，導致多年未疏浚，影響了區域行洪。”屬地權限管理難。對于交通、水利相關等項目，常常出現管轄主體和管理主體不一致的現象。宿城區反映：“市交通局委托宿豫區管理宿邳路，而王官集、蔡集部分實際是由我區進行道路亮化、設施修繕等，且需與宿豫區進行協調，存在諸多不便。”考核評比管理難。托管鄉鎮的部分事項仍歸原屬區考核，或作為省級考核原屬區的一部分。托管鄉鎮的道路仍需原屬區驗收，但驗收單位全程未參與施工建設，對情況并不了解。座談會上，宿豫區同志反映：“湖濱新區的耕地面積我們管不到，卻被納入了宿豫區高標準農田占比考核，一定程度影響了我們高標準農田整體占比。”

　　審批辦事難。主體地位差別造成審批權限較大差距。各個功能區情況不同，作為國家級開發區，有《江蘇省開發區管理條例》支撐，擁有較多審批權限；較而次之的是洋河新區，因擴權強鎮試點，也擁有一定審批權限；最弱的是湖濱新區，其合法身份駱馬湖旅游度假區不能涵蓋轄區范圍，目前只擁有極少數審批權限，少部分審批事項通過市級部門授予2號公章的方式辦理，其他大部分審批事項歸口市級部門，辦事人員需要在區市間來回折騰，給群眾辦事造成諸多不便。部分審批事項權限仍需在原屬區辦理。同樣受限于各功能區行政主體地位，許多縣區級審批權限無法對功能區賦權，還要在原屬區辦理。在調研走訪中發現，洋河新區居民結婚登記需到宿城區便民服務中心辦理，逝者火化需到曉店殯儀館才可享受900元的補助，群眾普遍反映路程太遠很不方便。存在“小馬拉牛車”現象。各功能區目前均已根據工作需要設置了相應的職能機構，但對鄉鎮社會事務缺乏有效管理，所托管鄉鎮（街道）人員部分被調入或借用管委會，導致鄉鎮干部“空心化”和老齡化。黃河街道、古楚街道目前仍無“三定方案”。

　　司法管理難。民事訴訟耗時費力。托管鄉鎮產生的民事訴訟案件全部都要到原屬區人民法院開庭審判，一定程度上給企業和群眾增加了麻煩。王官集鎮、蔡集鎮情況尤為突出，民事訴訟案件需由宿豫區人民法院開庭審判，屬皂河法庭管轄，群眾在處理案件時需在宿豫法院、湖濱法庭、宿城行政部門之間來回奔波，容易造成訴前調解等案外工作不及時、不充分。社區矯正管理還有短板。經開區、湖濱新區已設立司法局，洋河鎮設立司法所，但由于社區矯正人員的管轄權在縣、區一級，各功能區無相應管理權限，導致社區矯正工作難以開展。

　　代表發聲難。數量分配不足額。根據規定，鄉鎮人大代表數量應照人口比例分配，但托管鄉鎮在原屬區人大換屆時，代表名額往往不能足額保障。在座談中，宿城區同志反映“王官集鎮應設區人大代表不少于13名，但宿豫區僅給予王官集鎮9個名額。”職責履行不到位。托管鄉鎮人大代表對原屬區工作情況不熟悉，難以落實代表審議、建議和意見權等。王官集鎮、蔡集鎮人大代表感慨：“每年底參加宿豫區人大會，一到交流討論政府工作報告、工作計劃等環節就只能走走過場。”正常活動參與少。原屬地與托管鄉鎮代表交流溝通少，且代表到原屬區參加活動不多，積極性不高。

　　托管鄉鎮工作存在諸多不便和問題，認真審視探究、深刻剖析根源，既有體制機制上客觀原因，也有工作不完善、不細致的主觀不足。一是法律法規所限沒法理順。法無授權不可為，受國家法律條例的規定和約束，一些與區劃歸屬相掛鉤的法律權力和事項，無法實現與鄉鎮托管中屬地管理權限的同步轉移，想動動不了、想改改不成。二是能理順的沒及時理順。托管之初，協議僅僅從總體層面明確了托管的區域范圍、原則和程序要求等內容，未能從操作層面就工作細則、權屬關系和管理模式等進行細化，導致各方一直沿用過去的工作模式，能夠及時理順而沒有理順的問題長期積累。難理順的缺乏市級統籌。對于一些涉及對上無法變更的事項，市級主管部門缺乏高位統籌，沒有更從有利于各托管鄉鎮工作的角度出發，進行機制優化和流程再造；同時對省級以上部門爭取力度不夠、協調溝通不足，導致托管鄉鎮對上爭取難的情況未能得到有效解決。四是板塊間協調聯動不足。對于一些交叉事項，各板塊間存在“個人自掃門前雪”的本位意識，未能主動站在聯動發展大局的高度，加強跨區協調合作，讓一些本可以通過雙方協商得以解決的“小事情”沒能有效的解決。

　　探究對策：統籌把握“近與遠”“上與下”關系

　　鄉鎮托管工作是一項系統性、長期性的復雜工程，涉及權力分配、職能定位、體制優化等多個領域，需要統籌謀劃、科學論證、有序實施、分步推進。面對鄉鎮托管實踐中出現的一些亟需破解的問題，應按照“破除障礙、便民利民、消除孤島、徹底脫鉤”的總體原則，既要考慮長遠，從根本上解決導致鄉鎮托管產生問題的體制機制根源，逐步實現從行政托管過渡期到完成區劃調整的最終轉變；也要立足當下，在現有的運行框架內，調整優化工作職能，妥善管控好相關矛盾和問題；既要加大對上爭取，最大程度地獲得省級以上部門的認可和支持，也要加強對下統籌，從市級層面理清各部門職責清單，統籌協調、明確邊界，推動托管鄉鎮科學、規范、高效運轉。

　　一、明確時間表，全力推進鄉鎮行政區劃實質調整。（1）啟動蔡集鎮、王官集鎮行政區劃劃轉變更工作。根據《行政區劃管理條例》等有關規定，涉及1個鄉鎮跨縣區變更區劃的，由省政府批準，報國務院備案；涉及2個（含）以上鄉鎮跨縣區變更的，由國務院批準。建議抓緊先行啟動宿豫區蔡集鎮變更報批工作，后續向省政府申報王官集鎮劃轉變更事項，力爭2020年底完成蔡集鎮變更工作，2021年完成王官集鎮變更工作。（2）擴大洋河鎮擴權強鎮賦權范圍。在前期四輪賦權的基礎上，結合此次鄉鎮“三整合”改革，由宿城區將行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收征用、行政給付、行政確認、行政登記、行政裁決、行政檢查、行政其他等“9+1”類行政職權，以及公共服務、綜合治理等各項社會管理權限直接賦予洋河鎮，逐步推動洋河鎮除經濟職能外擁有與縣級人民政府同等職能，爭取在業務上實現洋河鎮與宿城區全面脫鉤。（3）探索實行職能剝離運行機制。調研中了解到，無錫新區現轄無錫新加坡工業園、無錫出口加工區等若干園區和托管兩個鎮、四個街道，以管委會派出機構形式設立了各功能分區，建立了以新區管委會-鄉鎮、街道為主的行政管理體制和以高新區-各功能分區為主的開發模式，形成鄉鎮承擔公共服務、綜合治理、拆遷安置等社會管理職能，高新區承擔土地開發、項目審批、項目布局等經濟開發建設職能的管理機制。這些機制理順了社會管理和經濟管理職能之間的關系，符合當前開發區“去行政化”的發展方向。建議進一步厘清托管鄉鎮和開發區的職責，利用此次鄉鎮（街道）“三整合”改革時機，以原屬行政區名義賦予托管鄉鎮公共服務等社會管理權限，通過信息化手段將職能辦理延伸到社區；用地規劃、項目報批、監管執法等經濟管理全生命周期權限賦予開發區，逐步建立健全托管鄉鎮承擔社會管理職能、經開區承擔經濟建設職能的管理體制。湖濱新區可參照實施。

　　二、對下一盤棋，市級權限內管理事務全部理順。建議由市各職能部門全面梳理社會事務管理事項，本著“誰服務誰主管”的原則，全面賦予屬地功能區、托管鄉鎮管理權限。（1）在公共資源管理方面，對道路河流、農田水利、用水用電、供氣供能、教育醫療等公共資源，根據屬地管理原則，賦予功能區、托管鄉鎮相應的事務管理權限。（2）在公共服務管理方面，對涉及群眾切身利益的勞動保障、社會保險、社會福利、殘困救助、養老服務、婚姻登記、殯葬服務等各類公共服務事項，由市級部門、原行政管轄區直接交由現屬地承擔辦理。

　　三、爭取立戶頭，獲得上級的實質性認可。（1）市級層面建立專項工作組，主動對接省級部門在項目申報系統內為各功能區開設獨立戶頭。目前，高標準農田等項目申報因涉及財政配套資金問題，其省級戶頭由省財政廳會各省級業務部門統一設置，市各職能部門應積極聯合市財政部門，主動對接爭取省財政廳和各省對口部門實質認可，在工作程序上為各功能區開放端口，讓“地方糧票”吃上“國家飯”。（2）市各職能部門加強向省對接，爭取省直部門在業務考核程序上認可功能區獨立地位，努力解決被考核主體與業務主體不一致的問題。經市統計局對接協調，目前省統計局已經初步同意提供功能區統計口徑，此項工作充分證明了向上對接、爭取改變考核口徑的可行性。

　　四、機制重統籌，充分發揮市級機關擔當作用。（1）建立市、區聯席會議機制。對需行政區、功能區跨區之間協調的重大議題，如跨區對上爭取項目、集體土地征收等，由市級部門牽頭成立跨區聯席會議，統一推動、統一協調。特別是集體土地征收等工作，要從市級層面協調具有主體資格的行政區，根據托管鄉鎮工作實際，以原屬地政府名義發布征收公告，各功能區管委會充分履行監督職責，保障征收工作合法合規開展。（2）建立市級分配機制。在項目申報工作中，市級部門按照屬地上報、市級分配的原則，充分發揮市級“中轉”作用，合理兼顧行政區和功能區利益。市農業農村局針對高標準農田項目申報，采用了統一按當前管轄渠道上報項目，再由市里統一調配、切塊分割的工作方法，具有借鑒意義。（3）建立市級協調機制。對涉及區域對接的問題，由市級部門統一協調解決。如在婚姻登記方面，可由市級部門協調宿豫宿城兩區，在各功能區設立便民服務機構，方便群眾就近辦理。（4）健全市級統一機制。市級部門對全市范圍內的執法、審批、服務等資源，按照“一盤棋”原則統籌整合，解決區級層面無法解決的機制壁壘。如在殯葬惠民方面，建議市民政部門在市級范圍內建立統一報銷機制，實現信息共享、工作聯動。（5）建立市級調度機制。對因行政區劃原因而無法解決的法律問題、程序問題，由市級部門統一調度解決。如在托管鄉鎮人大代表、政協委員履職方面，可在市級層面設立端口，定期調度聽取意見，及時反饋管轄屬地辦理。

　　五、管理清單化，形成責權一致的聯動格局。（1）細化權力清單。建議由原屬行政區以賦權清單形式細化明確托管鄉鎮權限范圍，同時全面梳理明確市級、區級以及托管鄉鎮行使的各項權力，做到條分縷析、清晰明了，有效解決各類機制不暢問題。（2）明晰責任清單。按照“用權必擔責”原則，明確市級、區級部門以及托管鄉鎮“權責對等”事項。在集體土地征收方面，各原屬行政區以自身名義保障托管鄉鎮合法開展征收工作，功能區履行監管責任以及承擔可能相應產生的不利后果，真正做到權責一致。再如，各功能區根據市級部門賦權行使行政職權，其法律后果雖由市級授權部門承擔，但在市級范圍內應利用清單形式明確功能區的責任，倒逼屬地行權必擔責。（3）厘清交叉職能。對涉及到目前在法律事項內難以完全理順分離的權力事項，以及一時無法完全移交托管鄉鎮的管理事項，列出清單、明確流程，切實厘清各區、各托管鄉鎮工作責任，為工作開展提供明確指引。

　　六、屬地強作為，充分激發托管區域活力。（1）制定托管專項評估制度，重點聚焦資源扶持、機制運行等內容，對涉及托管的區、功能區在托管鄉鎮管理方面定期進行考核評估、督查倒逼。特別是要進一步激發各功能區主動作為意識，發揚三真作風，推動其嚴格在法律法規、機制體制框架內，主動在項目申報、規范執法、為民服務、對上協調等強作為，發揮更大作用。（2）推動建立區際聯動機制，推動形成區級協作、共商解決的工作體系，防止出現對托管中的問題回避敷衍。（3）建立健全干部交流機制，完善干部區域交流制度，推動行政區和功能區在科級干部層面進行廣泛交流，打破區域用人壁壘，激發托管區域以及功能區干部干事創業活力。（劉濤）